1.1研究進展
依據(jù)市場屬性，生態(tài)產(chǎn)品可分為純公共性生態(tài)產(chǎn)品、準(zhǔn)公共生態(tài)產(chǎn)品、經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品三種類型。純公共性生態(tài)產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性特征，主要包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、物種保育等生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)，對于維持自然生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性至關(guān)重要，但一般較難實現(xiàn)市場交易。準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品具有有限的競爭性和非排他性特征，需要通過制度設(shè)計及開發(fā)經(jīng)營形成經(jīng)營性產(chǎn)品，包括基于固碳、水質(zhì)凈化等初級生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)的生態(tài)資源權(quán)益產(chǎn)品，公共濕地、公共林地等公共資源性產(chǎn)品，以國家公園為主體的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)及其蘊含的休閑旅游、自然景觀、美學(xué)體驗等。經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品是人類勞動參與度最高的生態(tài)產(chǎn)品，可直接參與市場交易，主要包括生態(tài)農(nóng)、林、牧、漁、中草藥產(chǎn)品，生態(tài)能源產(chǎn)品及通過延伸生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)的生態(tài)有機食品，工業(yè)品及文化產(chǎn)品等，還包括通過生態(tài)旅游、休閑農(nóng)業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)化形成的經(jīng)營性服務(wù)。
生態(tài)產(chǎn)品本身具有多樣性、復(fù)雜性特征，同時不同市場屬性的生態(tài)產(chǎn)品也有著不同的價值實現(xiàn)路徑。在地方實踐中，打通生態(tài)產(chǎn)品價值市場化實現(xiàn)路徑是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工作，涉及土地利用、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、環(huán)保投資、權(quán)益交易、金融創(chuàng)新等相關(guān)政策機制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。現(xiàn)階段存在的問題主要包括：
（1）生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢的政策機制尚不完善，目前僅初步探索了生態(tài)產(chǎn)品價值核算、生態(tài)保護補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償政策制度等；
（2）生態(tài)產(chǎn)品自身“難度量、難抵押、難交易、難變現(xiàn)”，轉(zhuǎn)化能力明顯偏弱；
（3）生態(tài)環(huán)境保護總體投入不足，資金缺口較大，社會資本和金融機構(gòu)因項目缺乏投資回報機制，難以參與到生態(tài)環(huán)境保護治理中。在此背景下，迫切需要一種有效的模式，能夠?qū)⒄y(tǒng)籌施策與市場配置資源高效統(tǒng)一、精準(zhǔn)投入，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理與生態(tài)產(chǎn)品相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)一體化實施，帶動相關(guān)企業(yè)、金融機構(gòu)等多元參與生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營。EOD模式就是在生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目層面探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的模式之一。
“生態(tài)導(dǎo)向”最早由美國學(xué)者霍納蔡夫斯基在1999年提出，是從“生態(tài)優(yōu)化”強調(diào)單純“保護”向利用生態(tài)來引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)的“生態(tài)導(dǎo)向”方向發(fā)展。世界上諸多國家和地區(qū)也在積極探索EOD模式的城市規(guī)劃與建設(shè)，如新加坡、美國波特蘭都市區(qū)等。我國學(xué)者辛璐等、王子婧等分析了EOD的理論、演進及內(nèi)涵特征等，認(rèn)為EOD模式的核心在于將生態(tài)環(huán)境保護帶來的外部經(jīng)濟性（周邊資源的溢價増值）內(nèi)部化，能夠解決城鄉(xiāng)建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾，有利于實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。周蘭萍和張留雨、王天義、李若鵬等探討了EOD推動綠色投資的相關(guān)情況，提出EOD模式可以推動我國基礎(chǔ)設(shè)施投資朝著綠色低碳、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的方向穩(wěn)健前行，最終實現(xiàn)生態(tài)治理和經(jīng)濟社會的融合發(fā)展。逯元堂等研究了EOD模式實施要義，從項目策劃、項目運作、資金籌措、收益平衡和項目績效等方面提出了EOD項目實施的路徑和建議。袁宏川等運用博弈論、云模型初步構(gòu)建了EOD項目風(fēng)險評價體系。
表1 ：生態(tài)環(huán)境治理項目實施模式演進過程
1.2演進過程
隨著我國生態(tài)產(chǎn)品理論與實踐的不斷發(fā)展演進，EOD模式的內(nèi)涵拓展延伸為創(chuàng)新性的項目組織實施方式，并在國家高位推動下由理念研究逐步走向試點實踐。生態(tài)環(huán)境部提出EOD模式就是通過生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目組合開發(fā)、統(tǒng)籌推進，通過改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升區(qū)域發(fā)展品質(zhì)，將生態(tài)產(chǎn)品價值釋放到片區(qū)開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增值溢價，以產(chǎn)業(yè)盈利反哺生態(tài)環(huán)境治理，是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的重要組成部分。本研究認(rèn)為EOD模式順應(yīng)了發(fā)展需求，在國家推動與地方實踐的基礎(chǔ)上，推廣條件逐漸成熟，將成為區(qū)域推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)化的重要舉措之一，在生態(tài)環(huán)境保護與綠色經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。
我國生態(tài)環(huán)境治理走過了近50年歷程，根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理重點內(nèi)容的不同，可將生態(tài)環(huán)境治理分為三個階段。不同階段生態(tài)環(huán)境治理成本內(nèi)部化方式的不同，形成了與之配套的環(huán)境經(jīng)濟政策及項目組織實施模式，如表1所示。第一階段是以工業(yè)污染治理、生活污水垃圾處理等為主的污染末端治理階段。以誰污染、誰治理為原則，污染治理投入納入企業(yè)經(jīng)營成本，工程總承包（EPC）成為項目實施的主要模式。第二階段是以黑臭水體治理、污染場地與農(nóng)田修復(fù)等為主的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善階段。以誰受益、誰付費為原則，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投入依靠使用者付費和政府補貼，特許經(jīng)營、政府和社會資本合作（PPP）等模式得到應(yīng)用推廣。現(xiàn)階段為第三階段，是以生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護、碳達峰、碳中和等為主的人與自然和諧共生階段。以誰開發(fā)、誰保護為原則，探索將生態(tài)環(huán)境保護治理投資納入?yún)^(qū)域開發(fā)經(jīng)營成本，EOD模式應(yīng)運而生。
1.3實踐情況
目前，各地在EOD項目組織實施方面開展了實踐探索。通過生態(tài)環(huán)境治理實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值保值增值，并通過開發(fā)經(jīng)營生態(tài)農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)、商業(yè)地產(chǎn)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，推動區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展。如成都錦江流域綜合治理、薊運河水系治理、永定河流域治理等。2021年，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文，同意36個地方政府和企業(yè)依托項目開展第一批EOD試點工作。截止到2021年底，國家開發(fā)銀行按照精準(zhǔn)施策、市場化運作和風(fēng)險可控的原則，對重慶廣陽島、四川遂寧、浙江湘湖等6個試點項目予以傾斜支持，累計授信519億元，實現(xiàn)發(fā)放貸款121億元。根據(jù)36個試點項目情況，生態(tài)環(huán)境保護治理內(nèi)容涉及城鎮(zhèn)污水處理及配套管網(wǎng)建設(shè)、河湖生態(tài)保護治理、黑臭水體治理與修復(fù)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、礦山修復(fù)與濕地建設(shè)等。通過上述生態(tài)環(huán)境保護治理，區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品在供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)等方面的價值得到提升，并通過生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)權(quán)益、文旅康養(yǎng)、片區(qū)開發(fā)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)經(jīng)營實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)化，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)得到培育和發(fā)展，產(chǎn)業(yè)收益反哺投入生態(tài)環(huán)境保護治理的良性機制得以確立。同時，試點項目在財政資金獎補、多元生態(tài)補償、政府專項債券、集體建設(shè)用地入市、政策性基金股權(quán)投資等方面積極探索新政策、新機制，促進形成財政金融等多措并舉、協(xié)同支持生態(tài)環(huán)境治理的新格局，如圖1所示。
圖1：EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化路徑及創(chuàng)新機制
EOD模式生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)實施要點
總結(jié)試點項目經(jīng)驗，EOD項目實施路徑的四個主要環(huán)節(jié)為：一是保護優(yōu)先，切實解決突出的生態(tài)環(huán)境問題；二是因地制宜，結(jié)合地區(qū)實際合理、有序地發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)；三是系統(tǒng)推進，政府和市場協(xié)同發(fā)力；四是破解瓶頸，探索新機制新舉措推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。
2.1 堅持理念：保護優(yōu)先，綠色發(fā)展
EOD項目策劃與實施須堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，首要任務(wù)是解決區(qū)域突出的生態(tài)環(huán)境問題，增值自然資本，厚植生態(tài)產(chǎn)品價值，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。第一批36個試點項目涉及的生態(tài)環(huán)境保護治理內(nèi)容包括水環(huán)境綜合整治、固體廢物處理處置、農(nóng)村人居環(huán)境整治、礦山修復(fù)、荒漠化治理、城市環(huán)境綜合整治等。其中，水環(huán)境綜合治理類項目數(shù)量最多，占試點項目環(huán)境治理類項目總數(shù)的45%，主要原因是現(xiàn)階段水環(huán)境質(zhì)量改善后關(guān)聯(lián)的土地利用、文旅康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)增值，地產(chǎn)類項目收益相對較好，有利于對生態(tài)環(huán)境治理投入的反哺，生態(tài)產(chǎn)品價值市場化轉(zhuǎn)化路徑和方式相對較為成熟。由此可見，生態(tài)產(chǎn)品是自然資源的產(chǎn)物，良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎(chǔ)，EOD項目的策劃應(yīng)充分結(jié)合區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的需求與生態(tài)資源的特色優(yōu)勢，識別具有實施緊迫性強、生態(tài)環(huán)境效益高、對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)具有較強的價值溢出特點的生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)項目，以及與生態(tài)環(huán)境關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟發(fā)展帶動力強、項目收益好的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目，合理確定項目實施邊界和目標(biāo)要求，開展項目謀劃和頂層設(shè)計，明確項目投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)路線等。
2.2 產(chǎn)業(yè)融合：因地制宜，合理開發(fā)
根據(jù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)或區(qū)域開發(fā)發(fā)揮的價值提升作用，EOD項目策劃中應(yīng)因地制宜地選擇適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)及相關(guān)權(quán)益交易，促進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善與提升產(chǎn)生的生態(tài)價值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟價值。結(jié)合試點工作，EOD項目中生態(tài)價值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟價值的路徑主要包括四類：
（1）關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)形成價值，通過提升周邊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，帶動區(qū)域關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)等發(fā)展從而形成相關(guān)經(jīng)營收益。如依托潔凈的水源、清潔的空氣、適宜的氣候等自然本底條件，適度發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、潔凈醫(yī)藥、電子元器件等環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)；依托優(yōu)美的自然風(fēng)光、歷史文化遺存、中醫(yī)藥資源稟賦，引進社會資本，打造文旅休閑、醫(yī)療保健、養(yǎng)老養(yǎng)生等多元業(yè)態(tài)發(fā)展。
（2）依托修復(fù)的土地進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)獲得收益。如對開展荒山荒地、黑臭水體、石漠化等綜合整治的社會主體，在保障生態(tài)效益和依法、依規(guī)前提下，允許利用一定比例的土地從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)而獲取收益。
（3）生態(tài)資源的權(quán)益交易形成的收益價值，如通過生態(tài)環(huán)境治理，獲得集體建設(shè)用地交易收益、生態(tài)林建設(shè)指標(biāo)、能源資源配額指標(biāo)等；通過碳匯增量、排污權(quán)、用能權(quán)等資源權(quán)益指標(biāo)交易的方式，獲得相關(guān)收益等。
（4）生態(tài)補償收益，主要依據(jù)生態(tài)保護補償制度，獲得中央和省級財政參照生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果、生態(tài)保護紅線面積等因素分配的資金，以及生態(tài)產(chǎn)品供給地從受益地按照自愿協(xié)商原則獲得的橫向生態(tài)保護補償資金等。
2.3 系統(tǒng)推進：政府主導(dǎo)，市場運作
EOD項目內(nèi)容既涉及公益類、準(zhǔn)經(jīng)營類的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容，又涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)等經(jīng)營類項目，復(fù)雜性強，涉及面廣，需政府和市場協(xié)同發(fā)力，建立政府主導(dǎo)有力、社會參與有序、市場調(diào)節(jié)有效的運行機制，整合資源、多措并舉，打通生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)路徑，如圖2所示。政府注重發(fā)揮其在項目捆綁、資源搭配、制度設(shè)計、特許經(jīng)營、資金獎補、績效考核和營造氛圍等方面的主導(dǎo)作用。一是強化項目系統(tǒng)謀劃和頂層設(shè)計，合理確定項目實施邊界和目標(biāo)要求，明確部門分工與合作，確保EOD項目規(guī)劃—建設(shè)—運營一體化實施、整體統(tǒng)籌推進。二是對EOD各子項目的審批、建設(shè)、運營、績效考核履行監(jiān)管職責(zé)，確保EOD項目實現(xiàn)公益部分預(yù)期成效目標(biāo)。三是為項目實施合理配置資源，結(jié)合實際綜合運用專項資金、PPP、特許經(jīng)營等政策支持EOD項目實施，推動建立EOD模式下生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的核算、定價、調(diào)價與績效考核機制，探索開展區(qū)域GDP與GEP增量統(tǒng)計與獎補。同時，EOD模式本質(zhì)上是市場化的項目運作方式，應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，激發(fā)市場主體活力，提供投—建—管—運等系統(tǒng)解決方案，并不斷拓展延伸產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，探索新技術(shù)、新工藝、新模式，提高保護修復(fù)與開發(fā)經(jīng)營效率，推動區(qū)域關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的高效轉(zhuǎn)化。
